Nel 2002, la Cina e l’Associazione delle Nazioni del Sud-Est Asiatico hanno concluso una Dichiarazione sulla condotta delle parti nel Mar Cinese Meridionale. I negoziati sono stati difficili e un documento ambiguo e non vincolante è stato il massimo che hanno potuto concordare.
Da allora, le parti hanno cercato più volte di concordare un Codice di condotta più stabile. Sebbene i negoziati abbiano prodotto un Testo unico di negoziazione nel 2018, si tratta di un’accozzaglia di posizioni contraddittorie su questioni ancora aperte.
Con l’aumento della frequenza e della gravità degli incidenti internazionali nel Mar Cinese Meridionale, aumentano anche gli appelli e gli impegni a completare rapidamente i negoziati sul Codice di Condotta.
Le questioni principali sono la definizione dell’ambito geografico del CdC, i mezzi di risoluzione delle controversie, se avrà o meno forza di legge e se le potenze esterne potranno diventarne parte.
Il compromesso sembra essere l’unica soluzione per uscire dall’impasse in cui si trova , l’intera area geografica ed economica di elevata strategia e interesse per tutti gli attori coinvolti.
Il Vietnam insiste sulla necessità di includere le isole Paracel occupate dalla Cina e l’area marittima che Hanoi rivendica. Ma la Cina sostiene di avere una sovranità “indiscussa” sulle Paracel, sulle loro acque territoriali e sulle risorse nella zona economica esclusiva di 200 miglia nautiche del gruppo di isole e sulla sua piattaforma continentale.
Si tratta di un’area vasta ed economicamente e strategicamente importante. È probabile che né Pechino né Hanoi cedano su questo tema, poiché la loro leadership e la loro legittimità verrebbero fortemente criticate all’interno dei rispettivi paesi.
La Cina sostiene che il Vietnam sta cercando di usare l’Asean e i negoziati per sostenere le proprie rivendicazioni. La Cina sostiene inoltre che le rivendicazioni contrastanti sulle Paracel sono solo tra lei e il Vietnam e quindi non sono una questione o un’area che dovrebbe essere inclusa in un accordo Asean-Cina.
La portata geografica del CdC potrebbe essere lasciata aperta all’interpretazione utilizzando un linguaggio come “l’area contesa nel Mar Cinese Meridionale”. La Cina può sostenere che la sua sovranità sulle Paracel e la giurisdizione sulle acque che le spettano non sono in discussione, mentre il Vietnam può sostenere che sono coperte dalla CdC.
Se le altre parti rimanessero neutrali, cioè i paesi Asean, la questione rimarrebbe bilaterale solo tra Cina e Vietnam, che dovrebbero trovare un modus vivendi.
Il processo di risoluzione delle controversie è probabilmente più vicino ad un compromesso. La maggior parte degli attori vuole che sia qualificato dal requisito del consenso reciproco. Questo renderebbe la disposizione meno controversa, perché fornisce una “via d’uscita”.
Pechino ha subito un’umiliante sconfitta in un arbitrato internazionale riguardante la sua storica rivendicazione della “linea a nove linee” su gran parte del Mar Cinese Meridionale, che si è svolto senza il suo consenso, e probabilmente non accetterebbe una nuova decisione internazionale come non ha accettato l’altra. A questa posizione potrebbero aggiungersi uno o più Paesi dell’Asean che diffidano dei processi creati e dominati dall’Occidente.
Alcuni, come la Malesia e l’Indonesia, hanno subito perdite attraverso tali meccanismi di risoluzione delle controversie da parte di terzi che hanno scosso i loro governi e probabilmente vorrebbero evitare tali processi. Inoltre, è probabile che pochi paesi diano il loro consenso a meno che non siano certi di vincere, e questo non è certo.
Per quanto riguarda lo status giuridico della CdC, è improbabile che la Cina, e alcuni membri Asean, accettino di renderla un documento giuridicamente vincolante perché temono di perdere la manovrabilità politica.
Inoltre, dal rifiuto di Pechino di attenersi alla decisione arbitrale Filippine-Cina, riconoscono che alla fine un CdC, a prescindere dalla sua natura giuridica, non potrà essere applicato e dovrà fare affidamento sull’opposizione e sulla minaccia di sanzioni da parte di altre parti e della comunità internazionale.
La Cina si opporrà all’apertura dell’accordo all’adesione di Paesi esterni come gli Stati Uniti, l’Australia e il Giappone perché ciò rappresenterebbe un’ingerenza. Si tratta di una preoccupazione reale, poiché l’Asean è stata divisa nei negoziati dalle pressioni di Cina e Stati Uniti. Alcuni membri potrebbero appoggiare la Cina su questo punto perché vogliono limitare l’influenza della contrapposizione geopolitica tra Stati Uniti e Cina sui loro affari regionali.
Dopo oltre 20 anni di tira e molla senza accordo sulle questioni critiche e le numerose gravi violazioni del documento di intesa, il ritardo ha avvantaggiato le parti più potenti, come la Cina, più di altre, perché possono procedere, e lo fanno, unilateralmente.
Il processo ha quindi prodotto più sfiducia che progressi. Peggio ancora, il processo è stato influenzato dalla lotta tra Cina e Stati Uniti per il controllo della regione.
I negoziati sono in stallo e il compromesso è l’unica strada percorribile. Per l’Asean, il compromesso può essere l’unico modo per raccogliere le proprie risorse senza interferenze da parte della Cina.
Il meccanismo del consenso finisce per bloccare tutto, mentre sarebbe più efficace attenersi con i documenti esistenti secondo i quali sono previsti «negoziati da parte delle parti direttamente interessate». In caso contrario, si ampliano le possibilità di interferenza da parte di Cina e Stati Uniti.
Anche un CdC non vincolante a questo punto è meglio di niente, perché potrà servire da guida per un comportamento corretto preservando la centralità dell’Asean negli affari politici internazionali della regione, e alla Cina per consolidare un passo concreto verso un nuovo ordine internazionale nella regione.
Luigi Medici
