Lo scambio di informazioni economico-fiscali

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FRANCIA – Parigi 18/09/13. Come l’odierna attività d’intelligence volta all’individuazione ed eliminazione di una minaccia terroristica risulterebbe sterile – oltre che kamikaze – se esplicata soltanto entro confini nazionali e senza una collaborazione “a rete” attuata su scala globale, così l’odierna attività di prevenzione e repressione di quell’odioso fenomeno noto come “evasione fiscale” giungerebbe a risultati tutt’altro che soddisfacenti se condotta a livello esclusivamente statale, senza collaborazione e dialogo tra Amministrazioni Finanziarie ed Autorità fiscali nazionali.

L’avvento dell’economia globale, oltre a portare con se il fardello della contaminazione, ha aperto ad impensabili – e quanto mai necessarie – possibilità di cooperazione. Una cooperazione che, almeno in materia fiscale e in ambito comunitario, ha visto la luce con la direttiva 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati membri nel settore delle imposte dirette, estesa, tramite modifiche successive, alle imposte indirette e a quelle sui premi assicurativi. Lo scambio di informazioni, in tale contesto, avviene o su richiesta di un’Autorità nazionale competente (richiedente) all’Autorità di un altro Stato membro (interpellata) con riferimento ad un caso specifico oppure in maniera automatica (con regolarità per taluni casi determinati e senza l’ostacolo della richiesta preventiva) o, infine, in maniera spontanea (l’Autorità competente di uno Stato membro inoltra di sua iniziativa informazioni all’Autorità competente di un altro Paese membro in caso sospetti l’esistenza di situazioni fiscalmente anomale). In assenza di una definizione del termine “informazione”, la dottrina interpreta il concetto in maniera estensiva, comprendendovi documenti, attestazioni ufficiali, esiti di indagini e altri elementi necessari a meglio definire un caso concreto. Di notevole impatto poi sull’operatività della 77/799 sono le “clausole” della stessa che permettono all’Autorità interpellata di rifiutarsi di fornire le informazioni – ad esempio, quando la legislazione dello Stato interpellato non autorizza l’autorità competente ad effettuare ricerche, a raccogliere o utilizzare dette informazioni per le necessità dell’altro Stato; quando ciò comporterebbe la divulgazione di un segreto commerciale, industriale o professionale o un processo commerciale, o l’originarsi di un contrasto con l’ordine pubblico e, infine, quando per motivi di fatto o di diritto, lo Stato richiedente non sia in grado di fornire, a sua volta, informazioni equipollenti.

Di fianco e, per determinati aspetti, oltre la normativa comunitaria attinente la cooperazione tra Autorità tributarie, si situano gli accordi bilaterali e le convenzioni internazionali in materia fiscale, prima fra tutte la Convenzione concernente la reciproca assistenza amministrativa in campo tributario fra i Paesi membri dell’OCSE e gli Stati membri del Consiglio d’Europa, firmata a Strasburgo nel 1988 e modificata nel 2005. L’efficacia di tale accordo multilaterale sta sia nella quantità dei destinatari sia nella tipologia di tributi presi in esame (imposte dirette e indirette, tributi locali, accise e contributi sociali). La Convenzione, oltre a permettere alle autorità fiscali scambi di informazioni per l’accertamento dei tributi secondo le solite modalità – su richiesta, automatici e spontanei -, consente anche verifiche simultanee, verifiche all’estero con possibilità di partecipazione dei funzionari stranieri, assistenza al recupero dei crediti tributari e per la notifica dei documenti. L’art. 26 – modificato nel 2012 – della Convenzione, disciplinante dettagliatamente lo scambio di informazioni, statuisce importanti principi (per esempio quello della “prevedibile rilevanza” delle informazioni oggetto di scambio, il divieto di fishing expeditions o l’obbligo di confidenzialitàsulle informazioni scambiate) e pone limiti che quasi pedissequamente ricalcano quelli posti dalla normativa comunitaria (si pensi al non-obbligo dello Stato richiesto di fornire informazioni che potrebbero rivelare un segreto commerciale,industriale o quelle la cui comunicazione sarebbe contraria all’ordine pubblico).

Paradisi fiscali e labirinti tributari continueranno ad esistere, ma la cooperazione tra agenzie e l’osmosi di informazioni e dati rilevanti appaiono l’unico strumento capace di contrastare le sempre più raffinate tecniche di mimetizzazione messe in campo dai professionisti dell’evasione.

Ciò che rappresenta un bene in campo fiscale – lo scambio di informazioni, appunto – troppo bene forse non fa al gioco della concorrenza tra imprese e, di conseguenza, alle tasche dei consumatori. La volatilità e lo scambio di dati “imprenditoriali”, dischiudendo all’imprenditore la strategia economica del concorrente – e viceversa -, e incrementando, dunque, la trasparenza dal lato dell’offerta, provoca un’inevitabile ricerca di interdipendenza tra le imprese e le loro scelte di mercato, spianando la strada ad intese, collusioni – espresse o tacite- , cartelli e svariate pratiche restrittive della concorrenza. In realtà la normativa antitrust statunitense da un lato e quella comunitaria (e italiana) dall’altro, non proibiscono tout court ogni forma di scambio di informazioni tra imprese concorrenti, ma operano una distinzione tra scambi leciti e illeciti in base ad una valutazione condotta, nel sistema statunitense alla luce del criterio della rule of reason (ragionevolezza), e in quelli italiano e comunitario alla luce delle singole fattispecie e del contesto in cui le informazioni si inseriscono. Nell’ambito della rule of reason assume particolare rilevanza, oltre alla natura delle informazioni scambiate e alle ragioni dello scambio, anche la struttura del mercato interessato, potendo riscontrarsi l’esistenza di una presunzione di illiceità qualora il mercato in cui ha luogo lo scambio abbia natura oligopolistica. In maniera simile, in ambito comunitario, fermo restando il diritto degli operatori economici di reagire intelligentemente al comportamento noto o presunto dei concorrenti, è però rigorosamente vietato che fra gli operatori stessi abbiano luogo contatti diretti o indiretti aventi lo scopo o l’effetto d’influire sul comportamento tenuto sul mercato da un concorrente attuale o potenziale, ovvero di rivelare ad un concorrente il comportamento che l’interessato ha deciso, o prevede, di tenere egli stesso sul mercato. Il diritto comunitario (e nazionale) delinea quali fattori-cardine da considerare in merito al giudizio su di uno scambio di informazioni: 1) il tipo e l’attualità delle informazioni scambiate (dati aggiornati relativi alle quantità prodotte, prezzi, sconti e termini generali di vendita) ; 2) la struttura del mercato in cui operano le imprese destinatarie delle informazioni (oligopolio, duopolio, mercato concorrenziale) e, 3) la tipologia dei destinatari delle informazioni (imprese e/o consumatori).

Numerose sono invece le tesi dottrinarie a sostegno della virtuosità dello scambio di informazioni in ottica concorrenziale, tesi che si basano sulle particolari caratteristiche  di alcuni mercati. Le imprese operanti in settori quali quello assicurativo e bancario, per esempio, devono obbligatoriamente effettuare previsioni, sulla base delle statistiche disponibili e, a tal fine, può essere utile una collaborazione tra attori – specialmente tra quelli di piccole dimensioni – per la raccolta delle informazioni necessarie. In particolare, nel mercato assicurativo, la determinazione del prezzo del servizio assicurativo è funzione, oltre che dei costi di gestione, anche del rischio assicurato, cioè della probabilità che si verifichi in futuro un sinistro, per il calcolo del quale occorre disporre di un numero elevato di osservazioni statistiche. Qualora un’impresa, in ragione delle dimensioni ridotte del proprio portafoglio, non raggiungesse quella massa critica di premi necessaria per una corretta determinazione del rischio, allora potrebbe essere necessario mettere in comune le informazioni al fine di pervenire a una corretta quantificazione dello stesso. Infatti, il mercato assicurativo risulta caratterizzato dal lato dell’offerta dalla difficoltà delle imprese di osservare in modo completo caratteristiche e comportamenti dei loro clienti. Mercati del genere, afflitti da asimmetrie informative tra impresa e cliente, propongono con frequenza situazioni di adverse selection (situazione in cui una variazione delle condizioni di un contratto provochi una selezione dei contraenti sfavorevole per la parte che ha modificato, a suo vantaggio, le condizioni) e moral hazard  (forma di opportunismo post-contrattuale, causata dalla non osservabilità di certe azioni, che permette agli individui di perseguire i loro interessi a spese della controparte). Proprio in presenza di asimmetrie informative i dati che riguardano le caratteristiche di rischiosità dei clienti costituiscono una preziosa informazione che può migliorare la qualità dei contratti offerti.

Con riferimento al mercato bancario è stato dimostrato che lo scambio di informazioni riduce gli effetti di profit lock-in degli istituti bancari nei confronti dei clienti di cui dispongono di una certa quantità di informazioni, stimolando una maggiore concorrenza ed un miglioramento dei contratti offerti ai non-clienti. In particolare, lo scambio di informazioni tra istituti bancari (effettuato anche – ma non solo – dalle ormai famose agenzie di rating) ha diversi effetti sul mercato del credito: prima di tutto, riduce i problemi di adverse selection individuando i soggetti ad alto rischio; in secondo luogo, tende a omogeneizzare le informazioni sulle quali le banche basano le loro decisioni circa la concessione di finanziamenti, creando stimoli per la concorrenza; in terzo luogo, crea un disciplinary effect (lo scambio di informazioni sulla qualità dei clienti spinge questi ultimi a comportarsi correttamente per evitare di essere danneggiati anche nei confronti di tutti gli altri potenziali creditori).

Una valutazione “caso per caso” si rende dunque necessaria in tema di scambio di informazioni. Spalancare gli archivi (o sbarrarli) in base a generalizzazioni (e preconcetti) sarebbe operazione intellettualmente sterile, oltre che economicamente dannosa.