La Rubrica #cyberlawdiritto/13

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ITALIA – Catania 27/10/2013. E-Democracy: una prospettiva innovativa di partecipazione nell’era del web

Quando si parla di e-Democracy si focalizza il complesso sistema di strumenti applicativi diretti a migliorare il rapporto fra istituzioni e cittadini, rendendolo più trasparente e bidirezionale grazie all’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione per favorire una maggiore partecipazione degli utenti/cittadini alla vita delle istituzioni democratiche 

Trasparenza dell’azione politico-amministrativa, partecipazione attiva dei cittadini e responsabilizzazione di questi ultimi nelle scelte decisionali costituiscono i principi cardine del concetto di e-Democracy. 

L’insieme delle tecnologie in grado di definire concreti processi di e-Democracy comprende sia strumenti di nuova generazione, sia strumenti tradizionali, cioè non più percepiti come innovativi in quanto utilizzati da molto tempo e quindi entrati nell’uso comune del web.

Peraltro, è possibile predisporre una classificazione che, dal punto di vista delle specifiche caratteristiche delle concrete esperienze di e-Democracy realizzate nel corso del tempo, individua le tecnologie di riferimento in tre aree distinte: tecnologie per l’informazione, tecnologie per il dialogo, tecnologie per la consultazione.

Nel loro insieme, dunque, queste tecnologie rendono possibile l’attuazione di concreti progetti di e-Democracy in grado di garantire trasparenza, accessibilità, interattività e processi decisionali partecipativi per migliorare il livello di trasparenza nel rapporto fra istituzioni e cittadini.

Per quanto riguarda le tecnologia per l’informazione, si tratta naturalmente di un primo elementare e indispensabile step attuativo della democrazia elettronica, dal momento che è evidente che la mera e semplice diffusione di comunicati e di aggiornamenti attraverso la Rete rappresenta un elemento necessario ma non sufficiente a qualificare un progetto di e-Democracy. Occorre che le informazioni trasmesse possiedano i requisiti dell’esclusività (informazioni che soltanto l’istituzione è in grado di diffondere correttamente: ad esempio, bandi, concorsi, leggi, ecc.), della pertinenza (ossia informazioni che riguardano argomenti di interesse della collettività proposte in modo indicizzato), e della operatività (informazioni approfondite e inerenti alle attività di organismi istituzionali: delibere, ordini del giorno, verbali, ecc.). Inoltre, è necessario che i flussi informativi siano gestiti da meccanismi di tipo top-down (dalla pubblica amministrazione al cittadino) e di tipo botton-up (dal cittadino alla pubblica amministrazione) in maniera tale da valorizzare il processo di circolazione del patrimonio informativo che riguarda interessi collettivi della comunità, mediante un sistema bidirezionale di comunicazione che valorizza il dialogo interattivo degli utenti, favorendo la partecipazione effettiva dei cittadini alla vita delle istituzioni.

In tal senso, risultano particolarmente utili al perseguimento di tali obiettivi le newsletter e le bacheche online, ossia spazi virtuali messi a disposizione sui propri siti dalle pubbliche amministrazioni per consentire ai cittadini di inoltrare segnalazioni e richieste. 

In particolare:

Newsletter: uno strumento molto diffuso e utilizzato che consente di realizzare un notiziario avente ad oggetto costanti aggiornamenti diffuso periodicamente per posta elettronica. La newsletter, infatti, viene inviata a mezzo di e-mail a una lista di persone che ne abbia fatto esplicitamente richiesta a seguito di iscrizione tramite un apposito form. Le newsletter devono rispettare la normativa relativa alla privacy (d.lgs. 196/2003), che vieta l’invio di messaggi informativi o pubblicitari non sollecitati. 

Da un punto di vista tecnologico, la newsletter rappresenta uno strumento monodirezionale di informazione top-down (secondo la definizione tradizionalmente accolta) utilizzato per diffondere informazioni on demand da parte delle istituzioni che in questo modo divulgano, a un pubblico tendenzialmente ampio, i documenti che riguardano le proprie attività amministrative, deliberative e istituzionali.

Sotto il profilo strutturale, la newsletter rappresenta uno strumento editoriale-informativo e, al tempo stesso, uno strumento di relazione e di ascolto. Inoltre, da un punto di vista funzionale, la newsletter, oltre a veicolare informazioni grazie al meccanismo di iscrizione volontaria, è in grado di realizzare una profilatura sufficientemente approfondita e specifica del pubblico degli utenti mediante efficaci modalità di feedback. In questo senso, le forms di iscrizione possono richiedere una serie di informazioni approfondite e particolari che consentono di conoscere gli interessi del singolo per una caratterizzazione mirata e personalizzata dei propri lettori/utenti in base alle preferenze espresse. La newsletter può essere utilizzata per indagini periodiche e per conoscere le opinioni dei cittadini in ordine a specifici argomenti. Sotto il profilo tecnologico, alla luce di tali caratteristiche, la newsletter è uno strumento estremamente duttile, gestibile e particolarmente efficace da un punto di vista informativo.

Informazioni fornite dai cittadini. É possibile predisporre apposite bacheche online all’interno dei siti delle istituzioni che consentono ai cittadini di inoltrare segnalazioni, informazioni e richieste, allo scopo di realizzare un ampliamento del processo partecipativo che consente di esprimere opinioni dal basso sulla base di concreti meccanismi di coinvolgimento dell’utenza mediante l’effettivo esercizio del diritto di informazione nella sua triplice formulazione (essere informati, informarsi, informare).

Per quanto riguarda le tecnologie per il dialogo, è evidente che l’insieme di strumenti tecnologici che facilitano il dialogo fra le istituzioni e cittadini assume un’importanza decisiva dal punto di vista di una compiuta ed efficace strategia di e-Democracy.

L’obiettivo è quello di garantire la bidirezionalità dei flussi comunicativi e l’interattività del dialogo per favorire la predisposizione di un ruolo attivo dei cittadini  chiamati ad intervenire per integrare e supportare le decisioni degli organi istituzionali rappresentativi, in una dimensione più dinamica e responsabile che renda concreto il processo di coinvolgimento degli utenti nell’adozione delle principali decisioni.

Al riguardo, le tecnologie che consentono e facilitano queste relazioni sono molteplici oltre che duttili e presuppongono la volontarietà partecipativa degli interessi al processo di interazione per un’efficace realizzazione della e-Democracy. 

In particolare, è possibile individuare specifici strumenti:

Posta elettronica: è la più diffusa forma di comunicazione online cui le istituzioni hanno fatto storicamente ricorso per comunicare con i cittadini. Un servizio Internet grazie al quale ogni utente abilitato può inviare e ricevere dei messaggi utilizzando un computer o altro dispositivo elettronico (palmare, cellulare ecc.) attraverso un proprio account di posta presso un provider del servizio. 

In particolare, la nascita della posta elettronica risale convenzionalmente al 1972, quando Ray Tomlinson installò su Arpanet un sistema in grado di scambiare messaggi fra le varie università (ma l’ideatore che ne ha realmente definito il funzionamento fu Jon Postel). Rappresenta l’equivalente digitale ed elettronico della posta ordinaria e cartacea. Grazie a questo servizio è stata realizzata una vera e propria rivoluzione nel modo di inviare e ricevere posta con la possibilità di allegare qualsiasi tipo di documento e immagine digitale entro certi limiti di dimensioni in byte.

La posta elettronica, nonostante configuri una modalità tecnologicamente “primitiva”, rappresenta indubbiamente il modello essenziale di interazione più utilizzato nello spazio virtuale del web, contribuendo al graduale riavvicinamento del dialogo tra rappresentanti e rappresentati in modo tale da migliorare il livello di democrazia attualmente esistente.

Particolarmente interessante è approfondire il tema della Posta Elettronica Certificata (PEC). La Posta Elettronica Certificata è un servizio che permette di ottenere la garanzia del ricevimento del messaggio da parte del destinatario e della integrità del messaggio ricevuto. In Italia, l’invio di un messaggio di posta elettronica certificato, nelle forme stabilite dalla normativa vigente (in particolare, il D.P.R.  68/2005 e il d.lgs.  82/2005 Codice dell’amministrazione digitale), è equiparato a tutti gli effetti di legge alla spedizione di una raccomandata cartacea con avviso di ricevimento. 

Dal 29 novembre 2011, tutte le aziende devono disporre e comunicare alla Camera di Commercio il proprio indirizzo di Posta Elettronica Certificata.

Il meccanismo consiste nel fatto che il gestore di posta elettronica certificata, nel momento in cui prende a carico il messaggio di posta elettronica del mittente, invia ad esso una ricevuta di accettazione, che certifica l’avvenuto invio. Nel momento invece in cui il gestore deposita il messaggio nella casella del destinatario, invia al mittente una ricevuta di consegna che certifica l’avvenuta ricezione. Sia la ricevuta di accettazione che la ricevuta di consegna sono in formato elettronico e ad esse è apposta la firma digitale del gestore. 

I gestori di posta elettronica certificata sono soggetti privati che devono possedere una pluralità di requisiti stabiliti dalla legge (devono, per esempio, possedere gli stessi requisiti di onorabilità previsti per l’attività bancaria e avere un capitale sociale non inferiore a 1 milione di euro), e possono operare solo se sono autorizzati dal CNIPA (il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione). Le pubbliche amministrazioni possono essere gestori di posta elettronica certificata, ma in tal caso gli indirizzi rilasciati hanno validità solo limitatamente agli scambi di mail fra il titolare dell’indirizzo e l’Amministrazione che lo ha rilasciato.

Continuando nell’esame degli strumenti di E-Democracy che facilitano l’attuazione di processi interattivi di partecipazione dei cittadini alla  vita pubblica, esistono altri importanti strumenti:

Mailing list: uno strumento per la condivisione di informazioni e lo svolgimento di discussioni a tema. La partecipazione  si realizza mediante l’utilizzo della propria casella di posta elettronica, ricevendo e inviando messaggi smistati dal mail server verso gli indirizzi elettronici di tutti gli iscritti, configurandosi in questo modo un vero e proprio canale pubblico idoneo a favorire processi di partecipazione effettiva. Ogni mailing list è soggetta a particolari regole di comportamento (costituenti la cd. “netiquette”) cui ogni iscritto deve attenersi. Molte mailing list sono moderate: in questo caso i messaggi inviati dagli iscritti vengono controllati da un moderatore prima di essere ritrasmessi agli altri iscritti.

    Forum di discussione online: uno strumento di notevole efficacia e di enorme successo particolarmente diffuso nel cyberspazio. Per quanto riguarda il confronto tra forum e newsgroup, dal punto di vista tecnico, mentre i newsgroup sono dei contenitori di messaggi scaricabili dalla rete e leggibili in forma statica sul proprio computer attraverso un news-reader: ossia un’apposita applicazione per la lettura di tali messaggi; i forum, invece, si configurano come un’aerea dedicata al dialogo inclusa in un sito web, cui ci si collega per interagire online su determinati argomenti, sui quali è possibile intervenire sia in absentia di altri interlocutori sia in presentia, determinandosi in questo modo un’efficace interazione e un feedback immediato.

In base all’uso cui sono destinati, si distinguono i forum tra cittadini e forum di dialogo tra cittadini e pubbliche amministrazioni. Nei primi tipi di forum si realizzano discussioni online in cui i cittadini si confrontano su temi di interesse generale senza alcun intervento diretto delle istituzioni e dei rappresentanti politici che, spesso, ne monitorano le pagine di discussione allo scopo di individuare le tematiche ritenute importanti dalla comunità di riferimento. Nei secondi tipi di forum si realizzano processi di interazione fra i cittadini e i membri della pubblica amministrazione. 

    Weblog. Il weblog, comunemente conosciuto come blog, è una forma di comunicazione molto diffusa in Rete soprattutto con l’avvento del web 2.0. La struttura del blog consente di inserire i contenuti online senza la necessità di possedere specifiche conoscenze informatiche. I testi scritti sul blog (costituenti i cd. “post”) possono essere commentati dagli utenti/lettori.

In una prospettiva matura e consapevole di e-Democracy, i blog rappresentano la massima espressione della capacità individuale di esercitare il proprio potere sul processo di formazione dell’opinione pubblica online mediante costanti meccanismi di interazione virtuale che, quindi, trovano nella dimensione del web la massima visibilità e la più concreta legittimazione. 

Il blog, dunque, rappresenta la forma più matura e consapevole di espressione della dimensione individualistica della potenza espressiva del singolo, nonché della sua possibilità di partecipazione alla pari con gli altri utenti all’interno di una comunità virtuale.    

Per quanto riguarda le tecnologie per la consultazione, nell’ambito di una e-Democracy intesa come forma di democrazia partecipativa supportata dalla nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione per favorire il coinvolgimento dei cittadini in tutti i processi decisionali, particolare rilevanza deve essere attribuita sia al fenomeno del voto consultivo sia a quello elettorale, entrambi attuati grazie agli strumenti offerti dalle nuove tecnologie. 

Da un punto di vista classificatorio, si distinguono tre grandi categorie di votazioni:

a) Le votazioni istituzionali, che coinvolgono tutti i cittadini di un determinato ambito amministrativo (Stato, Regione, Provincia, area metropolitana, Comune, ecc.) e che possono essere finalizzate al rinnovo degli organi rappresentativi o a richiedere ai cittadini una scelta fra più opzioni alternative in merito ad una domanda specifica (referendum); 

b) Le votazioni con valore consultivo, che riguardano i cittadini di un determinato ambito territoriali i quali sono chiamati ad esprimere la propria opinione in merito ad argomenti precisi nel contesto di un processo decisionale e di confronto, il cui risultato non ha valore immediato se non è accolto e legittimato da un organo istituzionale di rappresentanza;

c) Le votazioni con valore di orientamento, che coinvolgono soltanto determinate percentuali di popolazione e servono a sondare gli umori e le tendenze in merito a determinate questioni di rilevante interesse pubblico spesso ai fini della predisposizione della relativa decisione finale.

In Italia, uno dei primi test di voto elettronico si è svolto ad Avellino il 7 ottobre 2001 in occasione del referendum federativo. La sperimentazione è avvenuta nell’ambito del progetto E-Poll, cofinanziato dalla Commissione europea, attraverso la collaborazione di sei partner: il Ministero dell’Interno, Siemens Informatica (società del Gruppo Siemens Business Services); Ancitel (la struttura tecnica dell’Anci); France Telecom; Aquitaine European Communication e Municipium.

Il dibattito sullo sviluppo applicativo della democrazia elettronica è stato certamente influenzato dalle conseguenze negative relative al disastro tecnico e organizzativo delle elezioni della Florida del 2000. L’elezioni di George W. Bush a presidente degli Stati Uniti d’America è stata molto discussa. Al Gore aveva ottenuto la maggioranza dei voti popolari. In occasione della competizione elettorale le Contee di Miame-Dade e Broward avevano speso rispettivamente 24,5 e 17,2 milioni di dollari per eliminare il vecchio sistema delle schede cartacee, distribuendo nei seggi elettorali computer “touch-screen”, con risultati giudicati “indecenti” dagli osservatori e dai media, soprattutto a causa della mancanza di pianificazione organizzativa e sperimentale che ha vanificato gli effetti positivi di una tale rivoluzione. Dopo quattro anni, infatti, è stata chiesta la riapertura del dossier e dell’inchiesta sul voto in Florida da parte del team di Ricerca dei metodi quantitativi della Berkeley University in California, sostenendo che il sistema del voto elettronico potrebbe aver attribuito fra i 130 mila e 260 mila voti in eccesso al presidente Bush in Florida nel conteggio dei voti, alterando il risultato finale.

Sicuramente, una volta risolti tutti i problemi legati al tema della sicurezza, il voto elettronico dovrebbe consentire un aumento della partecipazione politica per migliorare gli standard attuali della democrazia e diminuire indirettamente le diseguaglianze derivanti dal noto problema del digital divide. 

Negli ultimi anni si è realizzata un’ulteriore evoluzione delle tecnologie digitali sulla base di importanti iniziative sperimentali che hanno un impatto particolarmente rilevante sulla diffusione dei processi di e-Democracy e sul superamento del divario digitale, migliorando il livello e la qualità di democrazia attualmente esistente.

Ogni anno il Censis pubblica il rapporto “Città Digitali in Italia” nel quale vengono indicati tutti i siti pubblici e privati registrati con un dominio di territorio.

Il 9° Rapporto sulle Città digitali, realizzato da Rur in collaborazione con il Censis e per conto del Ministero per le riforme e l’innovazione nella pubblica amministrazione, offre un quadro molto dettagliato dell’evoluzione dell’e-Government in Italia. Sono stati analizzati 500 siti istituzionali (20 regioni, 102 province, 103 comuni capoluogo di provincia, 92 comuni sopra e 183 sotto i 40 mila abitanti) ed emerge una maggiore disponibilità di prestazioni telematiche e una maggiore integrazione fra le stesse. Secondo i dati forniti «i servizi transattivi più diffusi riguardano il pagamento di tributi: il 23,3% dei comuni capoluogo e il 5,5% dei comuni più piccoli rende possibile il pagamento delle imposte online. Il 36,9% dei comuni capoluogo copre ogni settore di possibile interesse del cittadino con contenuti di livello almeno informativo. Siti istituzionali che aderiscono o promuovono portali territoriali sono presenti in 10 regioni italiane, nel 25,5% nelle province e nel 21,6% dei comuni capoluogo. Il 30,4% dei comuni usa questi portali per costruire reti più ampie, soprattutto con altri comuni: il 72,5% dedica spazio online a sezioni dedicate ad altri comuni o alla presentazione di progetti di cooperazione. Pubblicano comunicati stampa l’85,4% dei comuni capoluogo, l’84,3% delle province, 19 regioni su 20. Vengono aggiornati quotidianamente quasi tutti i siti regionali e più del 60% dei siti di province e comuni capoluogo. Le FAQ (Frequently Asked Questions) sono nelle homepage di 12 regioni, e in più del 20% di siti provinciali e delle città capoluogo. Se prima era solo intorno al 40% la percentuale di province e comuni capoluogo che dedicavano spazio alla descrizione approfondita delle competenze e finalità delle strutture amministrative, oggi questa percentuale supera abbondantemente il 70%, mentre raggiunge quasi il 50% nei comuni con più di 40 mila abitanti e quasi il 38,8% negli altri comuni analizzati» (Rapporto Censis, 19 luglio 2006).

Inoltre, secondo il Rapporto «Superando una resistenza presente in passato, più del 70% nei comuni capoluogo diffonde indirizzi e-mail del personale amministrativo, come quasi l’80% delle province e l’85% delle regioni. Oltre il 70% delle regioni hanno l’Urp online, sebbene ancora nella metà dei casi limitata ad una sola pagina informativa» (Rapporto Censis, 19 luglio 2006).

La comunicazione di tipo politico sui siti della Pa italiana trova, come già in passato, ampio spazio istituzionale: secondo i dati forniti dal Rapporto «c’è una crescita anche nella tendenza ad aggiornare e rendere trasparente l’attività quotidiana dei vertici politici: sono 17 le regioni che pubblicano le delibere di giunta, 15 delle quali le pubblicano in versione integrale. Delibere di giunta sono presenti integralmente nel 35,2% dei siti provinciali (che comunque danno informazioni in diversa misura delle delibere in oltre il 60% dei casi)». 

Nella classifica rating dei siti, ancora quello della Regione Liguria è il miglior sito regionale, che concorre a delineare un  “triangolo della qualità” con i siti di Emilia Romagna e Toscana, ma quest’anno si aggiunge il Piemonte in crescita. I comuni di Bologna e Torino sono come sempre ai vertici del rating dei comuni capoluogo; tra i primi sono presenti degli outsider: i siti dei comuni di Prato, Genova, Sesto San Giovanni, Empoli, Senigallia, Carpi. Tra le province, ai primi posti: Bologna, Milano, Bergamo, Ferrara e Bolzano.

Nell’ultimo Rapporto, dunque, viene evidenziata la crescita esponenziale del fenomeno dell’evoluzione dell’e-Government, sia pure nel contesto di evidenti contraddizioni e limiti che impediscono il pieno sviluppo dei servizi online della pubblica amministrazione.

Nonostante tali incongruenze nel complesso, rispetto agli anni passati, cittadini e imprese si trovano di fronte a una disponibilità di servizi telematici senza precedenti e soprattutto sempre più integrati e diffusi, come si evince dalla tabella che riguarda il rating dei siti istituzionali delle regioni italiane. 

La classifica è stilata a partire dai punteggi ottenuti in base alle diverse dimensioni di analisi di ciascuno dei siti web presi in esame.

Incide sul punteggio finale anche il cd. “valore di stabilità” che premia i siti che nel tempo hanno mantenuto posizioni elevate all’interno della classifica.

La tabella, di seguito riportata (fonte: Rur-Censis, 2006 ) in particolare, evidenzia i risultati dei migliori siti della Pubblica amministrazione locale, per ciascun ambito di riferimento.

Alla luce di quanto emerso è possibile senz’altro affermare che l’e-Democracy si trova oggi in un’importante fase di evoluzione allo scopo di migliorare i punti di forza dell’utilizzo delle nuove tecnologie nell’ambito della partecipazione a processi democratici per garantire una maggiore rapidità e facilità nella trasmissione e nello scambio dell’informazione attraverso nuove forme di comunicazione interattiva per assicurare una maggiore trasparenza dell’attività amministrativa e predisporre processi di formazione civica e politica dei cittadini per una partecipazione sociale più attiva e continua.